Орхусская конвенция в России: повышение уровня правовой подготовки должностных лиц и граждан в сфере защиты общественных экологических интересов

Конвенция регулирует правоотношения в сфере доступа граждан к экологической информации,  к процедуре принятия экологически значимых решений и к правосудию по защите их  экологических  прав.  Конвенция уже вступила в силу и ее положения  обязались выполнять 40 стран.   России в этом числе пока нет,но ее интеграция в европейское сообщество ставит эту проблему.

В России резко обозначилась проблема несоответствия   экологического законодательства федеральным законам и подзаконным актам  смежных отраслей права, , а также проблема декларативности  многих положений законодательства по охране окружающей среды и защите экологических прав граждан. Экологическое и природоноресурсное право  являются самой объемной, сложной и противоречивой отраслью российского законодательства, требующей,  с одной стороны,  высокой правовой подготовки  должностных лиц и граждан, с другой – создания массовых судебных прецедентов с целью определения правовых путей решений экологических конфликтов между населением, природопопользователями и государством. Указанное, в соответствии с требованиями главы XIII Федерального закона «Об охране окружающей среды», ставит проблему  подготовки в ВУЗах  юристов, специализирующихся на экологическом и природноресурсном праве,  обучения должностных лиц законодательных, природоохранных и правоохранительных органов практике правоприменения соответствующих норм, а также повышения правосознания  граждан и актива общественных экологических организаций. Кадры юристов-экологов требуются для разработки и экспертизы федерального и регионального законодательства в органах законодательной власти,  для  работы в органах Министерства природных ресурсов РФ,  в органах  формирующегося муниципального экологического контроля,  службах по охране окружающей среды предприятий, экологической милиции, в природоохранных прокуратурах, специализированных юридических консультациях,  в арбитражных и федеральных судах. 

В 20 субъектах федерации созданы подразделения экологической милиции, но отмечается устойчивый рост числа экологических преступлений ( за 10 лет с 1991 года возросло в 5,5 раза, составив 17128 преступлений в 2001 году). Растет число уголовных дел  в этой сфере, не дошедших до суда ( 2001 год –6701 дело). В 2001 году раскрываемость такой категории дел составила всего 64 %.  Однако, наличие  специализированных природоохранных прокуратур  позволяет осуществлять  прокурорский надзор и в какой-то мере удерживает от резкого скачка в росте экологических преступлений  . Так за первое полугодие 2002 года  прокуратурой выявлено 32633 правонарушения в  сфере охраны окружающей среды, но эффективность мер прокурорского реагирования   и слабое владение законодательством судами пока не позволяют  эффективно влиять на экологическую ситуацию в регионах, обычно оставляя  нарушителей безнаказанными.

 Полное неведение  подавляющего большинства депутатов Государственной Думы, сенаторов Совета Федерации РФ и  сотрудников аппарата Правительства РФ в области  действующих международных стандартов в сфере экологической безопасности, конвенций и международных соглашений и договоров, федерального природоохранного законодательства,  подавление  политической воли в области охраны окружающей среды под воздействием 23-х промышленно-финансовых групп России, приводят к постепенной деэкологизации законодательства, к принятию  неграмотных нелогичных законов  Федеральным Собранием РФ, и противоречащих действующим законам  подзаконных актов -Правительством РФ.

 Анализ практики правоприменения, отчетов и докладов по охране окружающей среды показывают низкий уровень правовой подготовки инспекторского состава  и сотрудников государственной экологической экспертизы экологической службы МПР РФ на местах,  что значительно снижает эффективность  контроля и профилактики нарушений в сфере охраны окружающей среды. Кроме того, придание МПР РФ  функции разработчика законодательства в этой сфере при имеющемся уровне подготовки штатного персонала  министерства,  приведет лишь к усилению противоречивости нормативной базы  и снижению эффективности правоприменения.

 Малочисленность обращений и жалоб граждан  на нарушения их экологических прав в природоохранные органы, прокуратуру и суды ( так, в Башкортостане  в Госкомэкологии, в природоохранную прокуратуру поступает в год лишь несколько десятков обращений, в жалоб граждан в суды практически –единицы)

 Таким образом,  повышение квалификации в области экологического права объективно необходимо всем категориям  государственных служащих для реализации их функций, а также гражданам для защиты своих  прав.

 Попытки создания правовых клиник по этой отрасли права предпринимались  юристами общественных организаций лишь в Иркутске и Хабаровске, но постепенно эти инициативы без грантовой поддержки сведены  к нулю.  В настоящее время в России есть лишь несколько десятков юристов,  могущих квалифицированно   выполнять функции экологических адвокатов.  Однако, признанная опасность экологической катастрофы, устойчивое  повышение заболеваемости и смертности населения , растущее множество  правовых проблем  при использовании природных ресурсов,  постоянно меняющееся законодательство требуют  внимания к созданию  программы  обучения и специализации по этой отрасли права.

 Возьмем для примера Республику Башкортостан.

 В новом  составе Государственного Собрания РБ  отсутствуют специалисты по вопросам экологии и природных ресурсов. С  другой стороны в Башкирии не соблюдается действующее законодательство по участию общественности в охране окружающей среды ( не проводятся общественные экологические слушания по намечаемой хозяйственной деятельности,  общественная экологическая экспертиза , нарушается право граждан на экологическую информацию, на учет общественного мнения при принятии экологически значимых решений и т.д.).    В  ПФО и РБ  не производится подготовка юристов,  специализирующихся на экологическом праве, отсутствуют бесплатные специализированные консультации  для населения по  вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

 С целью решения   этих проблем  Ассоциация юристов –экологов России, Союз экологов РБ, Институт права Башгосуниверситета  начали  проект «Совершенствовование практики правоприменения по реализации общественных экологических интересов в Республике Башкортостан», имеющий цели и задачи:

-правового обеспечения  конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и  на участие в принятии экологически значимых решений;

-вовлечения населения в законотворческий процесс и процедуры общественного экологического контроля (элементы гражданского общества и правового государства);

-повышения правовой грамотности населения, сотрудников органов законодательной и исполнительной власти, природоохранных и правоохранительных органов.

-создания  модели межсекторального  сотрудничества  общественных организаций, законодательного органа и природоохранных органов в целях совершенствования  природоохранного и природноресурсного  законодательства и организации контроля за его соблюдением;

-организации   первой в республике общественной  юридической консультации для граждан в сфере защиты их прав на природопользование и охрану окружающей среды, участие в принятии решений;

-подготовки   юристов по специальности «экологическое и природноресурсное право»  для работы  в  государственных органах, муниципалитетах и других структурах;

 В соответствии с планом работы по проекту создан общественный  Экспертный совет по природноресурсному и экологическому законодательству, работающий под координацией Государственного Собрания – Курултая РБ, как модель взаимодействия общественности и органов законодательной  власти в решении  экологических проблем, который приступил  к  экспертизе  действующего законодательства  РБ и практики его применения.

 Начата работа над созданием  на региональном  уровне законодательных механизмов, предусмотренных «Конвенцией о доступе к информации, участии общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Орхус. Дания. 1998 г.), что будет способствовать   присоединению России к данной конвенции.

 В учебный план   Башгосуниверситета включена специализация  ( в рамках  государственно-правовой) по экологическому и природноресурсному праву, создана  кафедра аграрного и экологического права , и в текущем году  будет объявлен набор экспериментальной коммерческой группы на 1 курс по данной специализации. Из студентов старших курсов, желающих  специализироваться   по данному направлению, формируется  группа консультантов, которые под руководством преподавателей и опытных юристов-экологов будут консультировать  граждан и  представителей юридических лиц  в Общественной приемной Главного федерального инспектора по РБ.

 В плане повышения квалификации в октябре прошлого года  Союз экологов РБ  организовал проведение круглого стола «Право и экологическая безопасность», с участием  представителей 38 государственных ( включая  суды, прокуратуру, природоохранные органы), научных и иных организаций, рекомендации которого  включили и пункты по совершенствованию образовательного процесса в данной сфере. На текущий год запланировано проведение двух  выездных семинаров на темы «Практика правового регулирования режима водоохранных зон водных объектов» и «Правовые проблемы взаимодействия  государственных органов, общественных организаций и СМИ в осуществлении экологического контроля» , подготовка  международной конференции «Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях», а также продолжение  выпуска бюллетеня «Экологическая адвокатура»  и ведение рубрики «Ваш экологический адвокат» в журнале «Табигат- природа».

 Опыт Башкортостана  может быть реализован и на федеральном уровне.

 В частности, есть острая необходимость обновить состав и  организовать эффективную экспертную работу  Высшего экологического Совета Комитета по экологии Государственной Думы.

 Крайне актуально и создание правовой клиники по экологическому праву в одном из ВУЗов столицы. ( к примеру- МГУ, РУДН, МНЭПУ, Академия права ...), что ускорит  введение в образовательные стандарты  дисциплины «экологическое право»

  Большую практическую пользу принесли бы  межрегиональные обучающие тематические семинары с участием судов, прокуратуры, природоохранных органов, общественных организаций и научных учреждений в  федеральных округах.

 Генеральной  прокуратуре РФ  нелишне было бы рассмотреть  вопрос о проведении коллегии по оценке эффективности работы в области  защиты экологических прав граждан районных  прокуроров и специализированных  прокуратур, предусмотрев   усиление статуса последних.

Верховному Суду  РФ и  Высшему Арбитражному суду РФ, как представляется, пора бы   дать разъяснения  и обзоры по практике применения  судами экологического законодательства.

Министерству внутренних дел РФ , наверное, нужно озаботиться  обучением  штатного состава подразделений экологической милиции основам природоохранного  законодательства, а Министерству природных ресурсов РФ следует, видимо,  создать мощную правовую службу и провести жесткую аттестацию персонала на владение действующим законодательством.

Проблему  образованности граждан, надеемся, помогут решить Общественные приемные, которые должны функционировать при всех территориальных подразделениях МПР РФ.

 Реализация конституционных прав человека на благоприятную  окружающую среду, на получение экологической информации, на участие в принятии экологически значимых решений, на доступ к правосудию являются важнейшей государственной функцией в современных условиях и требуют высокого уровня экологического правосознания нашего общества.  В  условиях  реально проявляющей себя  глобальной экологической катастрофы   государство должно   максимально использовать все правовые механизмы для защиты населения от негативного влияния окружающей среды, природных и техногенных катаклизмов.

А.К. Веселов, директор Ассоциации юристов-экологов России. к.ю.н.

21 Апреля 2004 г.