Безопасность продукции и процессов ее производства: проблемы правоприменения и контроля

«Мы подтверждаем, что наши усилия в конечном счете должны принести такой результат, который обеспечил бы защиту окружающей среды и экономический рост, соответствующий нашей общей задаче устойчивого развития для нынешних и будущих поколений….

Мы окажем  содействие …в укреплении институционального потенциала и ориентированных на рынок национальных стратегий, позволяющих привлечь инвестиции частного сектора в возобновляемые источники энергии и другие экологически чистые технологии». (КОММЮНИКЕ  глав государств и правительств "Группы восьми". Генуя, 22 июля 2001 года)

 

 Техническое  регулирования и экологическая безопасность

         Озабоченность мирового сообщества    проблемой обеспечения   экологической безопасности  все более возрастает и этому способствуют такие факторы, как глобальное изменение климата, рост числа техногенных катастроф и природных катаклизмов,  появление   порожденных цивилизацией  пандемий  и общий рост заболеваемости  среднестатического человека. Очевидно, что технический прогресс, как  главную причину вышеуказанных последствий,  остановить невозможно и есть лишь один  реальный рычаг воздействия на ситуацию – жесткий контроль за разработкой и применением  наиболее безопасных  и совершенных  технологий  производства продукции, сводящих к минимуму   отрицательное  воздействие этой продукции на природу и человека.

            Однако существует  «дистанция огромного размера» между наличием   соответствующих норм международного права  с одной стороны  и  законодательством (практикой применения)  в сфере экологической безопасности  продукции и процессов ее производства  с другой стороны.    Соотношение  законодательства  о техническом регулирования и экологического законодательства  содержит  много  «белых пятен» и противоречий.  В условиях  России,  стремящейся  войти во Всемирную торговую организацию и придерживаться   международных стандартов безопасности, эта проблема особенно актуальна.

Ярким примером   указанного  является   модельный  закон «Об экологической безопасности»,  принятый на двадцать втором  пленарном заседании  Межпарламентской Ассамблеи  государств - участников СНГ 15 ноября 2003 года, так пока и не имеющий  соответствующего федерального закона. Модельный закон дает в частности  следующее понятие:

«управление экологической безопасностью - практическая реализация правовых, административных и эколого-экономических методов при планировании или осуществлении хозяйственной и иной деятельности с целью обеспечения гарантий экологической безопасности устойчивого социально-экономического развития государства».

 При этом  устанавливаются  следующие принципы и механизмы:

- обязательность гарантий экологической безопасности товаров и услуг со стороны производителя;

- обязательность государственного контроля, подтверждающего гарантии экологической безопасности товаров и услуг перед допуском их на рынок;

-  включение в  цену товаров и услуг, которые в процессе реализации, использования и утилизации могут причинить вред природной среде и здоровью населения,  квот экологической безопасности.

-  проведение экспертизы  намечаемой хозяйственной деятельности и  аудита (экспресс-оценки экологической безопасности ) действующих производств;

- подтверждение гарантий экологической безопасности произведенной или намеченной к выпуску продукции, реализуемых товаров и предлагаемых услуг  в процессе сертификации экологической безопасности с проведением специальных испытаний и указанием их результатов с присвоением  логотипов или этикетов экологической безопасности (Сертификация экологической безопасности продукции может быть добровольной и обязательной).

- доступность достоверной информации в области экологической безопасности

-предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды;

-поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности в сфере охраны окружающей среды..

            ФЗ «Об охране окружающей среды»  уже дал и понятие «наилучшая существующая технология» (далее – НСТ). Это технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

            Российский законодатель  пока не спешит  создавать  конкретные  правовые механизмы в сфере экологической безопасности. К примеру, МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ОЦЕНКЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ,   утвержденные Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ, Государственным комитетом РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике 21.06.1999 N ВК 477  указывают лишь на такие показатели эффективности проекта в целом, которые  характеризуют с экономической точки зрения технические, технологические и организационные проектные решения.

Федеральный  закон « О промышленной безопасности опасных

производственных объектов» (с изменениями на 22 августа 2004 года)  ввел   понятие промышленная безопасность и в  числе требований   ее обеспечения,    упоминает экологическую безопасность, но   не содержит  понятия  НСТ.

            Нестыковки  в законодательстве  приводят к казусам на практике. Приведем  следующий пример. В соответствии с  действующим  законодательством   31 декабря 2001 года Бельское БВУ выдало  ОАО «Уфанефтехим»  лицензию  № Уфа 00328 БР23Х  на использование водного объекта – реки Белой  для  водопотребления и водоотведения.  В качестве приложений к данной лицензии заключен  договор на пользование  водным объектом и утверждены нормативы предельно-допустимого сброса  (ПДС) загрязняющих веществ в реку Белая.

            Срок действия  лицензии, договора и нормативов ПДС  установлен в три года. До истечения срока действия лицензии, как основного и первичного правоустанавливающего разрешительного документа, ГУПР МПР РФ  по РБ письмом  №08н-2734 от 10.09.2003 года (в ответ на  заявление ОАО «Уфанефтехим»  от 31.07.2003 года, сопровождающее  новые, разработанные ОАО  нормативы ПДС, основанные, по мнению заявителя, на внедрении им наилучших существующих технологиях (НСТ))  утвердило   новые нормативы сброса сточных вод, превышающие ранее действовавшие  в  кратном   размере, тем самым увеличив антропогенную нагрузку на водный объект при одновременном снижении для ОАО «Уфанефтехим» размеров платежей в бюджет на сверхнормативный сброс.

            При этом  не учтено, что  технология признается наилучшей в установленном порядке (который пока не разработан), на основании  последних достижений науки техники, и она должна иметь установленный срок  практического применения (ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды»). Кроме того, НСТ и проекты, предусматривающие внедрение НСТ, должны  быть  научно обоснованы,  и иметь положительное заключение государственной экологической экспертизы федерального уровня (ст.ст.19,20, 22 ФЗ «Об охране окружающей среды» и ст.11 ФЗ «Об экологической экспертизе»). Материалы лицензирования не содержат ссылки на  проведение экспертизы НСТ и проекта очистных сооружений и на  наличие положительного заключения ГЭЭ по этим объектам. Кроме того, материалы лицензий на использование водных объектов (тем более связанных с загрязнением   окружающей среды) подлежат обязательной  процедуре ГЭЭ (ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе», Правила охраны поверхностных вод и т.д.). То есть, новые нормативы ПДС  утверждены    органом федеральной власти – ГУПР по РБ при отсутствии достаточных оснований и с нарушениями  норм экологического права.

            Таким образом,  промпредприятию,  нарушившему требования действующего законодательства, не удалось доказать  факт внедрения НСТ и  аналогичная ситуация  складывается повсеместно  в российской действительности.

 

Тем не менее,   революционный ФЗ «О техническом регулировании», реализация которого   явно   тормозится,  все же создает основы для перехода  правовой системы России на международные стандарты безопасности

 Закона  определяет   следующие  объекты, на которые устанавливаются обязательные требования, охватывающие  все стадии жизненного цикла продукции:

- продукция  и  процессы ее производства продукции;

- правила эксплуатации (применения, потребления) продукции;

- правила хранения продукции;

- правила перевозки продукции;

- правила реализации продукции;

- правила утилизации продукции.

 

До принятия  данного закона вопрос об обязательных требованиях к продукции и другим объектам регулировался Законом РФ "О стандартизации" (1993 г). Согласно этому закону обязательные требования устанавливались в государственных стандартах, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, причём не только на продукцию,  но также на работы и услуги.   Закон РФ «О стандартизации» с 1 июля 2003 года утратил силу,  но действие государственных стандартов сохраняется до вступления в силу соответствующих технических регламентов.  К примеру,  при введении в действие в 2006 году технического регламента по  выбросам в атмосферу  от двигателей автотранспортных средств  (европейские стандарты «евро»),  соответствующие ГОСТы  утратили силу.

 Основным критерием безопасности, согласно  закону,  является отсутствие или минимизация  при производстве и использовании продукции   недопустимого риска причинения вреда  жизни  и здоровью людей, их имуществу, имуществу  организаций, государства и органов местного самоуправления,  окружающей  среде,   животным и растениям.

Согласно требованиям Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» производство, применение (использование) и реализация населению новых видов продукции (впервые разрабатываемых или внедряемых), новые технологические процессы производства продукции допускаются при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии их санитарным правилам.

Однако,  общие  государственные стандарты    слабо отражают  вопросы  охраны окружающей среды при производстве продукции. Так Правила разработки и оформления стандартов по безопасности

(ГОСТ Р EH 414-2002) не предусматривают в   числе критериев  оценки оборудования экологическую безопасность как собственно продукции, так и процессов ее производства.

Но существует   серия  стандартов   по управлению окружающей средой. В частности  ГОСТ Р ИСО 14042-2001 «Оценка воздействия жизненного цикла» (имеется ввиду – цикла продукции) достаточно подробно  регламентирует    процедуру     оценки экологических показателей  производства и его  конечных результатов, но  не содержит в себе процедуры признания технологии  наилучшей.

    

            Кто же должен  относить технологии к категории «НСТ» и каков механизм  признания обществом данной продукции и процессов ее производства безопасными.?

На первый  вопрос Правительство РФ, обязанное   разработать и ввести в действие  Порядок отнесения  технологий к категории наилучших существующих, еще не ответило, что и является главным тормозом в решении этой глобальной проблемы.  Тогда как   разработка   этого документа  достаточно проста  при     использовании  положений   ГОСТ Р ИСО 14031-2001 «ОЦЕНИВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ».

            На второй вопрос  можно ответить,  лишь  обеспечив в  единых нормативных документах  соединение требований   законодательства по техническому регулированию, по охране окружающей среды, по защите человека от неблагоприятных факторов и по промышленной безопасности. Основу для  такой межотраслевой правовой системы  может дать технический регламент  «Об экологической безопасности»,  рассмотрение  проекта которого  неоправданно затягивается Государственной Думой ФС РФ.

            А самое главное  - законодатель должен  создать стимулы для  предприятий во внедрении НСТ. Пока же  предусмотренные  ФЗ «Об охране окружающей среды» налоговые и иные льготы для экологического предпринимательства  так и не нашли практического отражения в налоговом законодательстве.  К тому же действующий механизм  взимания платы за загрязнение окружающей среды не стимулирует  внедрение НСТ: предприятию выгоднее платить символические  деньги за  сбросы, выбросы и размещение отходов, чем внедрять более экологичные технологии.

 

 

 

 Экологический аудит и сертификация.

 

            Именно эти  два направления природоохранной деятельности  должны быть основными  правовыми механизмами в обеспечении  экологической безопасности продукции и процессов ее производства.

            Общепринятый в европейском сообществе порядок  предусматривает  государственную экспертизу  проекта  внедрения  технологии при ее патентной  регистрации,  контроль за  соблюдением утвержденного проекта, оценку  эффективности внедренной технологии путем проведения   экологического аудита  действующего производства, сертификацию    безопасности  самой продукции и  сертификацию   системы управления качеством продукции, системы экологического менеджмента  и системы охраны труда и промышленной безопасности при ее производстве.

 В российской действительности пока действует механизм выдачи  сертификатов соответствия    установленным требованиям лишь  по отдельным видам  продукции.  Но  сертификация  всей продукции по экологическим  требованиям в РФ не  имеет правовых механизмов. Предусмотренный ст.    ФЗ « «Об охране окружающей среды»    порядок проведения   обязательной экологической сертификации так и не  утвержден Правительством РФ.  Сделаны лишь робкие попытки  создания систем добровольной экологической сертификации в оборонной промышленности и сертификации по экологическим показателям продуктов питания и  нескольких типов товаров в Москве и С-Петербурге. Кстати,   системы такой сертификации в российских столицах созданы в соответствии с региональными нормативными актами на базе  коммерческих  структур   и присваиваемые  этими системами   знаки экологичности товаров пользуются все большим спросом  у населения.

Примером  может служить и  распоряжение  Правительства  Республики Башкортостан от 26 ноября 2004 года, утвердившее  республиканский знак «Экологически чистая продукция» и  порядок его присвоения.  Но в данном случае Министерство природных ресурсов РБ  разработало   положение  без привлечения специалистов  и не согласовало  проект документа даже с органом технического регулирования. В результате,   указанный нормативный акт не содержит ни одной ссылки на   действующее  законодательство, противоречит   ему даже в  названии (маркировка  со словами «экологически чистая»  нормативно запрещена) и не имеет механизма  реализации.  В настоящее время Министерство  обратилось за  помощью в   Союз экологов РБ, юристы  которого и  подготовили  проект Регламента  работы  комиссии по присвоению данного знака. Но предстоит еще привести  Положение о знаке в соответствии с  ФЗ «О техническом регулировании» и  действующими  стандартами,    предусмотрев в частности и   ликвидацию  созданного  данным положением  монополизма  государственной структуры в   создании и   конкурентной деятельности   систем  добровольной экологической сертификации.  Принцип недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации предусматривает  поддержание конкуренции между юридическими лицами, претендующими на аккредитацию в качестве органов по сертификации или испытательных лабораторий, в процессе их аккредитации и осуществления деятельности в процессе сертификации. Этот принцип подчёркивает коммерческий характер деятельности указанных органов, равенство прав и возможностей для лиц и организаций, намеренных проводить соответствующую работу, недопустимость монополизации деятельности со стороны каких-либо органов в этой области. Реализация данного принципа должна  обеспечиваться в соответствии с требованиями Закона РСФСР от 22 марта 1991 года N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (с изменениями, в том числе  которое внесено Федеральным законом от 9 октября 2002 года N 122-ФЗ). Кроме того,  в данном случае  нарушен принцип недопустимости совмещения полномочий органа госконтроля (надзора) и органа по сертификации.

Если  добровольная сертификация   систем качества продукции уже получила признание в России (в Башкортостане  более 100 предприятий    внедрили данную систему), то   сертификация   по  системе управления   охраной окружающей среды  (система экологического менеджмента)   применяется    крайне редко .

            Для крупных предприятий и объединений, поставляющих свою продукцию  (или услуги) на международный  рынок, необходимость этого уже очевидна и вслед за «Лукойлом», «Юкосом», «Норильским никелем»  потянулись к этому  процессу  и   некоторые другие компании,   трезво оценивающие для себя  последствия   вступления России  в ВТО.  Все более очевидной  для  крупных  компаний становится целесообразность добровольной сертификации  одновременно трех систем: по качеству продукции (ISO -9000), по экологическому менеджменту (ISO -14000, по охране труда и промышленной безопасности (OHSAS -18000), что позволяет обладателю  таких сертификатов  на равных  возможностях конкурировать с  признанными  мировыми  производителями аналогичной продукции.

            К примеру,  в Башкортостане   сертификацию  по всем трем системам  провели  ОАО «Салаватнефтеоргсинтез», ОАО «Геофизика» и еще несколько предприятий.

            Международный рынок услуг сертификации  довольно насыщен и можно назвать  такие   всемирно известные брэнды как ТUV,   ERM  и другие. Каждая из таких фирм   организует  свое представительство в России или заключает  партнерский договор  с российскими специализированными организациями на  проведение консалтинга по внедрению указанных систем. Так, в России  действуют  от имени международных  сертификационных фирм,  такие частные   компании, как «Промэкология», «Интерсертифика», «Русский регистр»,  «Морской регистр», «Интераудит»,  проводящих в числе прочего  обучающие семинары по  системам, а  также  предсертификационный аудит  действующих производств.

            Такой аудит по системам управления  окружающей средой  называется экологическим и в России он регулируется лишь    соответствующим определением в ФЗ «Об охране окружающей среды», оставшимся  в  общей части закона  скорее всего по  недосмотру юристов  Правительства и Администрации Президента РФ,  поскольку     иное упоминание  про экологический аудит  из текста закона исключено.  Однако,  порядок  проведения экологического аудита (ЭА)  и прочие процедуры в этой сфере  регулируются стандартами  серии ИСО-Р-14000, ИСО-Р- 18011   и т.д.  И именно на основании этих добровольных стандартов, (имеющих отношение только к  производителям  продукции и  самим аудиторским фирмам)    пошла  с 1998 года  волна  проведения  такого аудита в России.  Причем, не имея ни нормативно-метологической   базы, ни опытных специалистов несколько  учреждений ( НИЦ «Экобезопасность», ВНИИ «Природа» и др.) под «крышей»  Госкомэкологии РФ и позже Министерства природных ресурсов РФ  как-то вдруг  явили  стране около 800  «экологических аудиторов»,  активно  трудящихся  большей частью на ниве    «отмывания»    денег под благородной вывеской добровольного внедрения   международных стандартов в сфере безопасности производства.    К примеру, в Республике Башкортостан  получили  удостоверения экологических аудиторов (после 2-х недельного «обучения» в Москве за 25-30 тысяч рублей)    педагоги, географы, геоморфологи  и прочие  «специалисты», никогда не работавшие в сфере экологического  менеджмента или контроля. Вакханалия в области  вымогательства у предприятий  средств на проведение  (под негласным  давлением государственных органов) такими  «спецами» экологических аудитов      быстро привела в полной дискредитации этого  необходимого обществу инструмента экологической безопасности, поскольку  получаемые  аудиторские отчеты   были фактически либо актами   не всегда грамотных природоохранных инспекционных проверок, либо  примитивным  интеллектуальным трудом  в несколько  страниц, не имеющим ничего общего с профессиональным аудитом. Автору этой статьи (кстати, открывшему     аудиторскую экологическую фирму еще в 1993 году при  согласовании Положения о ней в Верховном Совете РБ и Минприроды РФ) приходилось  читать  «аудиторские» отчеты доморощенных  фирм, состоящие из переписанных из  проектов  разделов «ОВОС» предприятия,  двухстраничного по-детски     наивного заключения и  одностраничных рекомендаций, выданных на техническом  и стилистическом уровне «слесаря дяди Васи». Такие аудиты  общим объемом заключения (отчета) в 20 страниц  в  регионах стоят примерно 2000 долларов США.

             В творческом порыве   некоторые российские  ученые,  загоревшиеся идеей создания собственной  правовой школы на ниве нового  для страны направления природоохранной деятельности,  делают  попытки  подвести под ЭА действующую нормативную базу. Одна из таких попыток - интерпретирование экологического аудита как    вида общего финансового аудита, который    весьма подробно регламентирован в российском законодательстве. Увы, этот, казалось бы,  самый простой  путь  приобретения нормативного регулирования,  заводит в неизбежный тупик, поскольку   диффузию  отраслей  права (финансового и экологического) не  допустит ни законодатель, ни  министерства и ведомства   экономического блока.  К тому же общий  аудит, согласно законодательству,  является оценкой финансовых показателей, а потому  может  быть лишь частью экологического аудита, касающейся только экономической оценки  природных ресурсов, расчета ущерба  окружающей среде, экономической эффективности природоохранных мероприятий и т.д.

 Нужно отметить, что попытки  московских инициаторов  экологического

 аудита   создать нормативный акт федерального уровня по процедуре ЭА  так и не привели к положительному результату вследствие  сопротивления  «промышленного лобби» в  Государственной Думе и Правительстве РФ, но  удалось  скоординировать  усилия в рамках некоммерческого партнерства «Экологическая аудиторская палата», которое  и взялось за   лоббирование ЭА  при поддержке соответствующего  отдела экологического аудита в МПР РФ.  Проведен ряд   совещаний  аудиторских фирм по обмену опытом,  запущен процесс   регионального нормативного регулирования ЭА в Москве и Московской области,  поддержаны  уже созданные направления  ЭА в Томской области, С-Петербурге , централизован  процесс  подготовки и аттестации  экоаудиторов.  Несмотря на то, что     российское законодательство  еще не предусматривает передачу   государственных полномочий  саморегулируемым организациям, а действующий

национальный  стандарт  ГОСТ Р ИСО 19011-2003  «РУКОВОДЯЩИЕ УКАЗАНИЯ ПО АУДИТУ СИСТЕМ МЕНЕДЖМЕНТА КАЧЕСТВА И/ИЛИ СИСТЕМ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО МЕНЕДЖМЕНТА» не  содержит  указания на  полномочия каких-либо объединений  экоаудиторских фирм,  Аудиторская  Палата  предприняла   довольно успешную попытку  централизации этого направления и продолжила эту деятельность уже в   статусе «Национальной аудиторской экологической Палаты»,   учредителем которой  стал также Фонд им.Вернадского. При этом  Палата    фактически стала  монополистом в ведении   Реестра  экоаудиторов, их обучения и аттестации, формирования   методологической базы , аккредитации  учебных центров и,  в принципе, эта инициатива заслуживает поддержки, но при условии  экологической и экономической эффективности  проведения  аудитов.  Правда, за последний год   состоялся  «развод»   старой и новой  аудиторских палат, что  отнюдь не способствует  продвижению  этой формы   экологической  деятельности.

Эффективности   работы  аудиторской Палаты  можно достичь   созданием при  региональных филиалах Палаты экспертных комиссий, способных  оценить профессиональный уровень  аудиторских оценок и регистрации  этих заключений в Палате. Однако, такой  механизм  войдет в противоречие с  проблемой  коммерческой тайны и должен быть   прямо предусмотрен в законодательстве. В ушедшем году    сотни и тысячи объектов, подлежащих   пуску в эксплуатацию и не имеющих положительного заключения экологической экспертизы, в нарушение  требований ФЗ «Об экологической экспертизе»,  месяцами ждали таковой, поскольку  органы государственной экологической экспертизы при малочисленности  штатного персонала не состоянии  были справиться с потоком проектов. И видимо, целесообразно в таких случаях  создавать   мощные   некоммерческие объединения экспертов –экологов по разным  отраслям промышленности и с их помощью, используя  подробно расписанные  федеральным  законом процедуры  общественной экологической экспертизы  или  того же  экологического аудита,  сократить сроки экспертиз и повысить их профессиональный уровень. Указанное  стало еще более  актуальным  с введением   ФЗ-232   с 1 января 2007 года   единой  строительной экспертизы, под которую еще не создано  подзаконных нормативных актов.

Второй путь признания  экологических аудитов -  использование института внештатных экспертов   органа государственной экологической экспертизы. В этом случае экоаудиторы в соответствии с ФЗ «Об экологической экспертизы» будут  иметь права и нести ответственность  за  результаты ЭА, как и  эксперты общественной экспертизы (в случае  утверждения заключения  общественной экспертизы)  федеральным органом ГЭЭ.   Ну а заключения  аудиторских фирм по  строящимся или вводимым в эксплуатацию объектам  можно  использовать  тому же Ростехнадзору как основание  для принятия решения лишь в случае признания этого документа арбитражным судом в качестве экспертного заключения  в рамках судебного процесса. 

 Третий путь – этого новая редакция ст.50 Градостроительного кодекса РФ, вводящая институт негосударственной  экспертизы  проектов и результатов инженерных изысканий (включая инженерно-экологические).  В фирмах,  аккредитованных в еще устанавливаемом    Правительством  РФ  порядке,  найдется  работа и экологическим  аудиторам.

            В число сторонников внедрения экоаудита (после ликвидации  аналогичного отдела в МПР РФ)  удалось заполучить  Ростехнадзор и Комитет по экологии Государственной Думы ФС РФ. Причем , думский комитет  даже принял собственное решение № 34-8  от 2 февраля 2005 года  , которое  в плане толкования  природоохранного законодательства  дает разъяснение,  что в случае  строительства или ввода объекта в эксплуатацию при отсутствии положительного заключения государственной экологической экспертизы  целесообразно  проводить процедуры  экологического аудита. Указанный внутренний документ  Комитета, не имеющий сопроводительного письма и не направлявшийся для рассмотрения  в  органы государственного управления,  получил в 2005 году широкое распространение  в системе Ростехнадзора и послужил  неким толчком  для  второй волны  во внедрении ЭА в практику природоохранной работы. В  ряде  регионов  сразу  появилось    множество желающих купить   удостоверение  экоаудитора в   Аудиторской  палате уже за 50 000 рублей (хотя фактически  на сегодня такие  удостоверения  фактически может выдавать  любая организация,  объявившая  себя объединением аудиторов).  Расплодились   карманные  аудиторские  фирмочки сомнительного  профессионального уровня, действующие   в основном под  соответствующей «крышей».   К примеру, в 2006 году  фирма «Экоаудит» в Уфе ,  нанявшая  трех  местных «аудиторов», утвердила   их заключение, фактически подтверждающее экологическую безопасность  самого  мощного источника диоксинов в России- ОАО «Уфахимпром», на основании которого прекращены   работы по разработке проекта  санации данного предприятия.

            В  общем,    лоббисты  экоаудита «хотели как лучше, а получилось как всегда».

            Таким образом, необходимость развития ЭА как инструмента экологической безопасности  очевидна и  подтверждается  действенностью международных стандартов   в европейских странах, но   сопротивление производственного сектора с одной стороны и неизбежные  просчеты  природоохранных  органов России, дезавуирующие саму идею,   с другой стороны,  создают искусственные преграды для  перехода  на международные стандарты безопасности производства.   И даже созданная в Государственной Думе  ФС РФ  в 2005 году рабочая группа    по разработке  проекта закона «Об экологическом аудите» так и не собралась ни разу. В какой-то мере это оправдано, ввиду  необходимости   первоочередного принятия   федерального закона «Об экологическом контроле», призванном упорядочить  систему  контроля в сфере охраны окружающей среды.  Кстати, именно в этот законопроект и можно было включить  отдельные статьи по экологическому аудиту с отсылочными нормами на порядок проведения ЭА, утверждаемый  Правительством РФ. Однако, Правительство РФ  выдало слабомотивированное  отрицательное заключение по этому законопроекту и  он снят с подготовки  Государственной Думой.

 

 

 

 

Контрольно-надзорная деятельность в сфере экологической безопасности.

 

 «Ослабление  государственного надзора, недостаточность правовых и экономических механизмов  предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций увеличивает риск катастроф техногенного характера во всех сферах хозяйственной деятельности»

(Указ Президента РФ  от 10 января 2000 г. №24)

            В ежегодном докладе  по итогам  2005 года Генерального прокурора РФ    проблеме эффективности  прокурорского надзора за соблюдением  законодательства об охране окружающей среды  уделено  первостепенное  внимание и в январе 2006 года в региональные прокуратуры поступило указание о повсеместном проведении  прокурорских проверок, в частности,  в сфере охраны и рационального использования водных ресурсов. Но  если  водные правоотношения   имеют довольно широкую нормативную базу, то  надзор за  экоэффективностью НСТ  будет иметь  проблемы ввиду   небольшого объема  и противоречивости законодательства  в этой сфере.

            Как видно из содержания ФЗ «О техническом регулировании» целью принятия технических регламентов является установление общеобязательных требований к продукции и связанным с нею процессам, которые обеспечивают безопасность жизни и здоровья людей, имущества субъектов права, окружающей среды, животных и растений.

Объектами государственного контроля (надзора) являются продукция, процессы её производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, на которые установлены требования в технических регламентах.

            Согласно п. 2 ст. 32 Закона государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ.  Действующая система государственного контроля за соблюдением обязательных требований к продукции, работам и услугам характеризуется множеством федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контроль, различием их полномочий, дублированием функций.

Важным шагом по устранению указанных недостатков стало введение в действие федерального закона от 8 августа 2001 года N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" .

            Основными принципами контроля в сфере  данного закона  являются:

презумпция добросовестности юридического лица или индивидуального предпринимателя;

соблюдение международных договоров Российской Федерации;

открытость и доступность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);

установление обязательных требований федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

проведение мероприятий по контролю уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора);

соответствие предмета проводимого мероприятия по контролю компетенции органа государственного контроля (надзора);

периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;

учет мероприятий по контролю, проводимых органами государственного контроля (надзора);

возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами;

признание в порядке, установленном федеральным законодательством, недействующими (полностью или частично) нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке, если они не соответствуют федеральным законам;

устранение в полном объеме органами государственного контроля (надзора) допущенных нарушений в случае признания судом жалобы юридического лица или индивидуального предпринимателя обоснованной;

ответственность органов государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении государственного контроля (надзора) за нарушение законодательства Российской Федерации;

недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора) платы с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований;

недопустимость непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.

Этот порядок предусматривает непременное издание контролирующим органом распорядительного акта (приказа, распоряжения),  в котором должны быть указаны, в частности, фамилия, имя, отчество и должность лица        (лиц), уполномоченных на проведение мероприятия; наименование (фамилия) субъекта, подлежащего проверке; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия; правовые основания проведения мероприятия, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия.

Распорядительный акт либо его копия, заверенная печатью, предъявляется проверяющим должностным лицом руководителю проверяемого субъекта одновременно со служебным удостоверением.

Продолжительность любого мероприятия по контролю не может превышать, как правило, один месяц.

Проводимые мероприятия по контролю разделяются на плановые и внеплановые.

При этом плановое мероприятие в отношении одного субъекта может быть проведено каждым контролирующим органом в пределах своей компетенции не более одного раза в два года.  В системе  природоохранных органов существуют несколько контролирующих органов и каждый из них  может проводить проверки по одному и тому же вопросу с привлечением   физических   и юридических лиц к ответственности.  Поэтому  указанное требования закона  просто игнорируется либо делаются  не всегда удачные и законные  попытки  заключения соглашений контролирующих органов о совместных проверках.

Внеплановые мероприятия проводятся также в следующих случаях:

- при получении информации о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде, имуществу граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

- возникновение угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

- обращения граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных лиц, связанными с невыполнением последними обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами о наличии признаков таких нарушений и т.д..

            К сожалению, указанные формулировки  дают большой простор для органов контроля в плане  злоупотреблений. Допустим,  проверки выполнения  ранее выданных предписаний  могут проводиться без ограничения  повторяемости.  Под   угрозой  загрязнения окружающей среды можно понимать любую производственную деятельность,  имеющую сбросы, выбросы и иные виды негативного воздействия на окружающую среду. Поэтому, данный закон не  создал  реальных препятствий  для  ограничения   бюрократии и произвола. Приведем пример. Одна из лучших экологических фирм  Республики Башкортостан – «Центр экологических технологий»  подвергалась   различным проверкам природоохранных  органов  7 раз в течение полутора лет. Приходилось только удивляться, как надзорные органы  находят время проверять  собственно предприятия- загрязнители. В данном случае, в отличие от полного непринятия мер к  таким предприятиям,  экологический предприниматель, перерабатывающий их отходы,   лишился лицензий, а также  с помощью заказных публикаций  был объявлен экологическим преступником и  даже  подвергся попытке привлечения  к уголовной ответственности.  Конечно,   позже      возбужденное  уголовное дело  было прекращено за отсутствием состава преступления,  правительственная газета  и контролирующие органы признали свою ошибку, но   положительное заключение государственной экологической экспертизы по разработанной Центром технологии переработки  шламовых отходов было задержано на 12 месяцев, а  сам центр  понес огромные так и не восполненные убытки.

 Другим примером из    практики природоохранного контроля  может служить  проверка    Министерством природных ресурсов Республики Башкортостан  ООО «Гросс» на территории  самого крупного  в РБ  полигона для размещения опасных отходов – полигона  «Цветаевский» в Гафурийском районе в сентябре 2006 года. Указанное     малое  предприятие всего лишь 19 дней   как начало  переработку  нефтешламовых отходов  ЗАО «Каучук» , то есть приступило к   экологически эффективной деятельности, как  инспекторы  МПР РБ  наложили  на него  максимальный штраф в 350 тысяч рублей по формальным «основаниям», фактически  прекратив  переработку отходов на полигоне.  Тогда как   никаких  мер не принимается  непосредственно  к владельцам    полигона- крупным предприятиям при   массированном  загрязнении    почв, подземных и поверхностных вод, атмосферы  вокруг  полигона «Цветаевский». Такое  избирательное отношение к закону и к вопросу  поддержки  экологического  предпринимательства  в республике  является, видимо, отсутствием   контроля  за самим  контролером, позволяющее   столь   вольно  карать или миловать.  Указанный  факт  является, судя по всему,  продолжением   политики игнорирования эффективности экологического контроля и управления, обозначенной 1-м  республиканским   съездом  экологических предпринимателей РБ.  Наверное,   нужно считать  нонсенсом, что  МПР РБ,  поддержав  предложение   Союза экологов РБ и проведя  данный съезд в декабре 2005 года, не  выполнило ни одного  пункта  резолюции съезда.

Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ определены в ст. 5 Закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" следующим образом:

- реализация единой государственной политики и соблюдение федерального законодательства на территории субъекта РФ;

- организация государственного контроля (надзора) на соответствующей территории.

            В соответствии со ст.72 Конституции РФ в совместном ведении  РФ и ее субъектов  находится  в числе прочего охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Поэтому весьма странными выглядят упорные попытки   федерального  законодателя  разделить неделимое. Создается впечатление, что постоянные эксперименты над   природоохранными  контролирующими органами за последние 6 лет  проводятся с целью     перманентного развала системы   контроля в этой сфере.

            Действительно, если   охраны окружающей среды является  предметом совместного ведения, то необходимо не разграничивать  полномочия  федерации и регионов, а действительно  осуществлять  экологический контроль СОВМЕСТНО, как это было в период существования Госкомэкологии РФ до 2000 года. В течении 8 лет Госкомэкологии РФ  имел  совместные с регионами  территориальные органы и стройную систему управления природоохранной деятельностью.

            В настоящее время в России   экологическим контролем и надзором (кстати, эти понятия так и не разграничены)  в той или иной мере занимаются следующие  государственные органы:

-  Росприроднадзор  Министерства природных ресурсов РФ;

-  Ростехнадзор  при Правительстве РФ;

- органы исполнительной власти субъектов федерации (региональные министерства, управления и комитеты);

- Роспотребнадзор (в части контроля за влиянием окружающей среды на здоровье человека, включая производственную и жилую зону, контроля за  безопасностью продукции и процессов ее производства) ;

- Министерство  по чрезвычайным ситуациям РФ ( в части предупреждения  чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, контроля промышленной  безопасности);

- Росимущество ( контроль за охраной земель);

- Росгидромет ( контроль   состояния окружающей среды);

-Минсельхоз РФ ( контроль за биологическими ресурсами);

- Ростехрегулирование  (в части сертификации  соответствия стандартам безопасности продукции);

- органы внутренних дел (экологическая милиция)  и т.д..

            Кроме того,   некоторое подобие  контроля через механизм лицензирования природопользования и согласований есть  у агентств МПР РФ по лесам, по недрам,  воде  .

            Над этими органами (не связанными в систему) призвана стоять надзорная инстанция - прокуратура, в первую очередь  межрегиональные и региональные  природоохранные  прокуроры.  Кстати    ФЗ-199    представил право   надзора над соблюдением законодательства об экологической  экспертизе   федеральным контролирующим органам, но  порядок осуществления такого  надзора   пока не установлен.

            При  всем этом  компетенция  Ростехнадзора и Росприроднадзора до сих пор не разграничена и оба органа  занимаются контролем  окружающей среды (в которую,  естественно,  входят и природные ресурсы), а также  оба проводили  государственную экологическую экспертизу (что прямо противоречило   федеральному закону «Об экологической экспертизе»). Более того, с 2007 года  право проведения  экологической экспертизы    регионального  уровня   появилось   и у природоохранных органов  субъектов федерации, что  окончательно разрушило систему предупреждения негативных последствий при намечаемой хозяйственной деятельности.  И вот почему.

Практика игнорирования   местными  властными элитами общественных экологических интересов раскручивается с ужасающей быстротой параллельно процессу  отстранения населения от участии в принятии государственных решений. К примеру, предусмотренные Градостроительным кодексом РФ и ФЗ «Об экологической экспертизе»  публичные (общественные)  слушания по проектам намечаемой хозяйственной деятельности  все чаще заменяются  фальшивыми справками о проведении  сходов граждан либо о согласии с проектом от  депутатской комиссии  соответствующего  органа местного самоуправления.  Население же узнает о стройке под окнами своих домов  чаще всего при появлении землеройной техники и огораживании участка забором. В результате уплотненной застройки  жители  лишаются  внутридворовых территорий  и получают новые экологические и социальные  проблемы.    То есть, предусмотренный  федеральным законодательством  порядок учета общественного мнения  на   региональном уровне  незаконно уводится под покров коммерческой тайны  и коррупционную зависимость  местных чиновников от заказчиков строительства. А градостроение – очень выгодный бизнес.

            То есть, передача  функций государственной экологической экспертизы на региональный уровень, в условиях полной  изоляции  населения от возможностей влиять на принятие решений и на саму  местную власть, приведет лишь к росту  эколого-социальной  напряженности в местных сообществах. 

В наступившем году     возможность    реализации проектов  без экологической экспертизы   еще более упрощается. Федеральный  закон №199  с 1 января 2007 года  передал   функции  государственной экологической экспертизы регионального уровня   органам  власти  субъектов  федерации. То есть, вновь созданное на базе МПР РБ  Министерство  природопользования, лесного хозяйства и охраны окружающей среды  Республики  Башкортостан, получив    множество   контрольных полномочий,  должно будет   проводить и экологическую экспертизу от имени  государства по оставшимся  5-ти  объектам   экспертизы.   Будет ли  госэкспертиза  регионального органа объективной и открытой для населения, покажет  время, но   практика  предыдущей  деятельности и   поверхностный  анализ  Государственного  доклада по охране окружающей среды  по РБ за 2005 год, подготовленный  этим министерством, заставляет  усомниться в этом. Так, из данного доклада   исчезла вся  нефтедобывающая промышленность (8 компаний), как источник   антропогенного воздействия на окружающую среду.  Составители доклада  сделали также  открытие  вселенского  масштаба:  оказывается,  состояние  окружающей среды в РБ  не имеет  прямой   связи с заболеваемостью населения.  Во всем  мире, во всей России    высчитано даже количество смертей, имеющих причиной   загрязненный  воздух, воду,  радиацию, а в  нашей республике  благодаря,  видимо,    деятельности       министерства, создан «экологический рай».  Есть и иные   факты  «самолюбования»  авторов  иногда надуманными результатами    своей  деятельности. Вот и приходится опасаться, что   аналогичный  подход  сохранится и при проведении  экологической экспертизы   данным министерством. Стоит  напомнить  основному  природоохранному органу  республики,  что   закон  обязывает   обеспечивать  население, природопользователей и органы власти  своевременной, полной и достоверной  информацией о состоянии окружающей среды, которая   ложится  в основу  принятия планов  социально-экономического развития   республики.

 Наступивший год  принес  и более негативные  для природы и населения сюрпризы.  Промышленное лобби,  обозленное  неуправляемым  прессингом   сразу трех   природоохранных  ведомств,   добилось   через федеральные органы власти изменения в ряд  федеральных законов,  касающихся  градостроительной деятельности. С 1  января     из перечня  объектов  самостоятельной экологической экспертизы исключены  объекты строительства.   Десять  различных  государственных экспертиз и согласований   для таких объектов объединены в понятие  государственной строительной  экспертизы, проводимой по принципу «одного окна». Введение в действие  данного  закона, безусловно, упростило  проектную деятельность и сократит сроки   утверждения проектов  строительства. Но этот плюс,  как представляется, будет крайне осложнен  многими минусами.  Во-первых,  все эти 10 экспертиз уже отменены, но  отсутствуют  подзаконные  акты о   порядке  проведения   объединенной  «строительной экспертизы». Во-вторых, еще не определены федеральные и региональные  органы,  которые будет проводить  эту экспертизу (хотя авторы  закона имели в виду  Ростехнадзор) и система их правоотношений  между собой. В – третьих,  введением  в действие  такого революционного  и скоропалительного решения в  проектировании и строительстве  разрушается  до основания  все действующая ранее  система, причем без подготовки  правого  поля для новой системы, что неизбежно  приведет к  неуправляемости    процесса в строительстве в ближайшие месяцы.  Последствия  данного  шага федерального центра  придется  буквально разгребать   органам власти  субъектов федерации  и не один год.

Впрочем,    противникам  экологии  еще рано радоваться.  Требования  законодательства по обеспечению экологической безопасности    в строительном комплексе  сохраняются и проекты  по прежнему  должны иметь разделы  «Охрана окружающей среды». Действуют и все   стандарты, касающиеся  охраны окружающей среды, природы и здоровья человека.  Более того,   введено  понятие  экспертизы   инженерных изысканий (включая инженерно-экологические) и  усилена ответственность   заказчиков и застройщиков за соблюдение   мер  безопасности при проектировании и строительстве. Установлены полномочия   федеральных органов   по  надзору  за  законностью и эффективностью  деятельности  региональных   природоохранных органов.

            За последние год резко усилена роль  Ростехнадзора в обеспечении экологической безопасности,  и это вполне оправдано,  поскольку  объединение    контроля  промышленной и экологической безопасности уже доказало свою эффективность и. С 2006 года   этот орган получил право надзора   уже и в сфере  строительства.  Ожидается , что именно этот орган будет  проводить   новую единую  строительную экспертизу. Совмещая  в себе функции  многих   отраслей надзора,   Ростехнадзор  становится самым  мощным рычагом   воздействия государственной власти на  экономику.  Однако перед этим органом   и перед  Правительством РФ  и законодателями стоит задача  в экстренном порядке  создать эффективную и работающую систему  нормативного регулирования   совместного деятельности  малочисленного  штатного состава по  сферам технологического, экологического, атомного,   энергетического и строительного надзоров. При этом, Ростехнадзор  должен быть действительно   надзорным органом  по соблюдению законодательства   всеми иными государственными  органами в этих сферах, включая  соответствующие контрольные органы  субъектов федерации. И естественно, должен взять на себя ответственность за состояние окружающей среды, обеспечение экологической безопасности  населения.

            Участь  Росприродназора  МПР РФ может быть  решена в плане  преобразования в  орган управления   природопользованием и государственного контроля  за природопользованием Министерства природных ресурсов РФ, но с четким разграничением   функций с Ростехнадзором и   согласовывающими функциями.

            Подводя итоги   изложенному ,   можно отметить, что существующая  в России  схема  правоотношений в области обеспечения экологической  безопасности не  образует цельную   работающую систему, неэффективна и затратна для государства, не имеет  комплексного правового регулирования. Более того,  ситуация   имеет все признаки экологической катастрофы: оскудение природных ресурсов и вымирание населения при  прогрессирующем старении основных производственных фондов и технологическом отставании от  развитого Запада. Все это осложняется   фактическим отстранением   активной части населения от общественного экологического контроля,  злоупотреблениями в органах экологического контроля,   декларативностью и  противоречивостью   природоохранного  законодательства.

Для  разработки концепции    перехода  России на международные стандарты безопасности продукции и процессов ее производства    целесообразно  восстановить   в структуре государственного управления  правительственную комиссию по экологической безопасности и   создать единую систему государственного  надзора в этой жизненно важной для страны сфере.

 А.Веселов. 10  января 2007 г.