Вы находитесь:   ОПРО Новости Настоящее и будущее реформы управления отходами в России

Настоящее и будущее реформы управления отходами в России

Прошло  более  3  лет   разработки  и совершенствования   законодательства и  в настоящее  время    можно  констатировать   как   небольшие  достижения  в  практике  правоприменения, так и  выявление  существенных    недоработок в федеральном  и  региональном  законодательстве,   тормозящих   ход  реформы

Из положительных  тенденций   можно  отметить  формирование  института     экологического  сбора   с  производителей     и импортеров  продукции,   заинтересованность    крупных  производителей  и  сетевых  структур  в   сборе  образующихся   собственных отходов (включая  изделия, отслужившие  свой  срок),  некоторое   развитие  рынка   вторичного  сырья  и системы раздельного  сбора  отходов  от населения,  актуализация      мусорной  проблемы      в  СМИ и т.д.                    

При этом     сама  реформа  идет  очень  сложно,  медленно,   с  наличием  проб и ошибок,  местами сопротивления  и даже  саботажа  со  стороны      участников    этих  публичных  правоотношений,  включая      органы  местного  самоуправления и криминального  недобросовестного  бизнеса

Одним  из  последних   шагов    руководства   страны  стал  Указ  Президента  РФ  от  7  мая  2018  , которым предусмотрено   формирование комплексной системы обращения с твердыми коммунальными отходами, включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления,  а    также создание и эффективное функционирование во всех субъектах Российской Федерации системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок.

При  этом      основной  ошибкой   нового  законодательства      был и остается    приоритет       регулирования  коммунальных  отходов  перед     промышленными  отходами.  Если    по твердым  коммунальным  отходам (ТКО)    ежемесячно   появляются   все  новые  нормативные  акты,  то      система   учета   образования и   дальнейшего  движения   потоков  опасных  промышленных  отходов  так  и не   сформирована, отсутствует    достоверный  учет  и  должный  экологический  надзор   за этим  процессом.   Законодательство как-то очень   скромно   лишь  намекает  на  то,  что  промышленные  отходы   повсеместно захораниваются  на бытовых свалках, несанкционированных    могильниках  или на    полигонах,  не  имеющих  гидроизоляции  шламохранилищ.

В  качество  панацеи  от  беды  опасных  отходов     государство  предложило  в  2018  году    внедрение  института     единого  оператора   в управлении   опасными  отходами  1 и 2  классов  опасности   в лице    «Росатома», но   соответствующие законодательство  еще  в стадии  разработки. Однако     остаются     вопросы:

-  какой  орган и как   будет  регулировать  и   контролировать  потоки   отходов   производства  3 и 4  классов  опасности?

-почему  обращение с  отходами   5  класса  опасности, включая  ТКО   (  а это  около  80%  от  общего   количества    образующихся  отходов)  законом    не  регулируются   (за  исключением  размещения), а  саморегулирование   рынка  отходов    не   поддерживается  государством?

Однако  в  связи  с  резким   ростом  злободневности    вопроса   утилизации  бытовых  отходов  и  ликвидации     по  меньшей  мере    миллиона  несанкционированных  свалок в  стране,  повышением    активности     местного  населения     все  же  основное  внимание     законодателей  и  органов  исполнительной   власти  приковано  к  проблеме  коммунальных  отходов,    Инструментом  для  регулирования  рынка      отходов  от населения   определен  институт  региональных  операторов    по  обращению с   ТКО,  которые  в  большинстве  регионов    приступят  к  осуществлению  своих  несомненно  важных  функций  с  1  января  2019  года.

Какие  же   проблемы   по  внедрению  этого  института    отмечаются в регионах?

Формирование   новой   системы   управления  отходами    производится ,как  правило, по территориальным   схемам  по обращению с     отходами, утвержденным   в  2016-17  годах,  не  имеющим  экономического  обоснования  и  не  соответствующим    реальной  ситуации в    этой  сфере.    

Как установить  единый  тариф   регоператорам ТКО  с учетом дифференциации по сортированным и несортированным ТКО,   если  в  терсхемах обращения с отходами  отсутствуют сведения по количеству, местам сбора сортированных отходов, объектам переработки отходов, а также не предусмотрены потоки транспортирования собранных вторичных материальных ресурсов на объекты их переработки -  до  сих   пор      остается    вопросом  без  ответа.      В   большинстве    регионов  России       единые  тарифы  для  регоператоров  не утверждены  и в  лучшем  случае     будут   введены к  концу   текущего года, что неизбежно   приведет  к  срыву  договорной   компании  с   потребителями   этой  коммунальной  услуги

Кроме  того,  риск срыва договорной кампании региональных операторов   имеет   место  быть в связи с отсутствием сведений в территориальных схемах о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих хозяйственную деятельность,   владельцах  и арендаторах     жилых   помещений.    Такого  актуального и полного   банка  данных  о  потребителях   данной    коммунальной услуги  нет  ни у    одного  органа  или  организации, а     даже имеющаяся  база  данных   предлагается   регоператорам  ТКО  на  возмездной основе       до 10%  от    тарифа. При этом    в  сам  тариф     регоператорам ТКО    запрещено  включать  такую  статью  расходов.

Отсутствует правовые основания для передачи базы данных потребителей коммунальной слуги региональному оператору ТКО от структур,  владеющих данной информацией (ФНС, Росреестр) и актуализации базы данных на постоянной основе.  В соответствии с ФЗ № 152 от 27.07.06 (редакция от 31.12.2017) вышеуказанные структуры не имеют право передавать базы данных потребителей коммунальной  услуги региональному оператору. Тем самым региональный оператор, не имея доступа к данной информации, не может произвести начисление оплаты коммунальной услуги. Формирование данной базы подворовым обходом своими силами займет большой временной отрезок  и  вызовет  большие   затраты, что в свою очередь затянет договорную компанию по заключению договоров и, следовательно, не позволит региональному оператору приступить в установленный срок к исполнению обязанностей, предусмотренных действующим законодательством. Помимо вышеуказанного, в данном случае практически невозможна регулярная актуализация данной базы потребителей коммунальной слуги, что приведет к  некорректному начислению платы за коммунальную услугу по сбору, транспортированию и размещению ТКО региональным оператором.   

Возникла  и такая  проблема, как невозможность проведения аукциона по выбору предприятий-перевозчиков  ТКО  из-за отсутствия в территориальных схемах  данных по местам сбора ТКО, неполной  информации,  а также физического отсутствия мест сбора ТКО в населенных  пунктах.   Есть      многочисленные  примеры  отказа   органов  местного  самоуправления   предоставить  такую  информацию  регоператорам ТКО.

В  регионах, как  правило, отсутствует  развитая инфраструктура для осуществления деятельности региональными операторами по обращению с ТКО. В связи с вступлением в силу Постановления Правительства РФ от 25.07.2018 № 867 «О внесении изменений в Основы ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами», инвестиционные программы в области обращения с ТКО утверждаются для операторов по обращению с ТКО, осуществляющих регулируемые виды деятельности, а также для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, не осуществляющих регулируемые виды деятельности. Таким образом, обязанность регионального оператора по разработке и утверждению инвестиционных программ, предусматривающих мероприятия по созданию и (или) реконструкции объектов по обращению с отходами, действующим законодательством не предусмотрена,  не определен чёткий механизм создания и внедрения новых объектов обращения с отходами, , не определена роль регионального оператора в развитии инфраструктуры  для осуществления деятельности по обращению с ТКО.

К  примеру, в  Республике  Башкортостан   не   построено  ни  одной   мусороперегрузочной  станции,  из  имеющихся  13   сортировочных  комплексов  ( с  ручным    отбором  фракций)     рентабельны  только   МСК  Уфы и  Стерлитамака, часть   МСК  полностью  или   частично простаивает (Салават, \,Бирск,   Кармаскалы, Нефтекамск , Белорецк ,    Уфимский  район  и пр.).   Действующая     схема  управления  отходами в  РБ  не   позволит  выполнить  установленный  федеральным  законодательством  запрет  на  захоронения       определенных  видов    отходов и вторсырья.

Следующая   проблема -отсутствие возможности включения в единый тариф регионального оператора по обращению с ТКО расходов на ликвидацию мест несанкционированного складирования отходов.  Согласно пункту 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156, ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов обязан обеспечить собственник земельного участка. Региональный оператор в течение 30 дней после отправления уведомления собственнику земельного участка ликвидирует место несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов. В этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов. При  наличии  на территории  региона  нескольких  тысяч  несанкционированных  свалок,  РО  ТКО  «утонут»  в   судебных  исках,  вынуждены  будет  содержать штат  юристов  и  оплачивать  работу  адвокатов,  и эти расходы   также  не  будет  отражены в  тарифах.

Вместе с тем, обязанность по ликвидации свалок,  не  включенных в  ГРОРО, при бездействии собственников земельных участков, на регионального оператора   законодательно все  же возложена. При этом, порядок  учета   уже   имеющихся  несанкционированных  свалок,  процедура  ценообразования при ликвидации мест несанкционированного складирования отходов, а также порядок взыскания понесенных при их ликвидации расходов, с собственников земельных участков, действующим законодательством не определены.   В  регионах  не  проведена в полном  объеме паспортизация свалок, подлежащих ликвидации  (несанкционированных  свалок,       переполненных  полигонов  ТКО, особенно в     границах  населенных  пунктов, объектов, не  включенных  в ГРОРО),  и эта  ответственность  тяжким  бременем  ляжет  на  регоператоров.  Органы   местного  самоуправления, как  говорится,  «умоют  руки» , а   число   и  объем  несанкционированных  свалок  будут    продолжать  расти.  Следует  напомнить, что  в   соответствии  с  требованиями  ФЗ  «Об  экологической  экспертизе»     проектирование       рекультивации   свалок  и  госэкспертиза  проектов   являются   обязательными,     и     реализации   таких    проектов  в   каждом  регионе  будет  стоить    десятки  миллиардов  рублей. Учитывая финансовое состояние муниципальных образований, взыскание понесенных, и не включенных в тариф, региональным оператором расходов на ликвидацию мест несанкционированного складирования отходов, может затянуться на неопределенный срок, тем самым увеличивая размер дебиторской задолженности регионального оператора, а также увеличения кассового разрыва при осуществлении деятельности по обращению с ТКО.

В настоящее  время в     регионах     страны  только начата  работа  по   постановке  на  учет  объектов  накопленного  экологического вреда (ст. 80.1  ФЗ  «Об  охране  окружающей  среды»), включая     свалки  отходов   в  городах,. Ликвидация   такого  рода  объектов  потребует       бюджетного финансирования   в     миллиарды  рублей  и эта   сумма    увеличивается  в  связи с  продолжением  эксплуатации    таких   переполненных  свалок.  К  примеру,   непроектная  свалка     отходов  города  Уфы (д. Черкассы)  является  экологически  опасным    объектом, подлежит  рекультивации,  но   альтернативных  объектов  захоронения  отходов  в  зоне Регионального  оператора  №1   просто  нет, а проект  реконструкции     городской  свалки  получил  отрицательное  заключение  государственной  экспертизы.   Проектный   полигон  ТКО  в  черте города. Стерлитамак    переполнен, но  продолжает  эксплуатироваться и власти  отказываются  его  рекультивировать.

           Отсутствует  возможность приёма отходов с существующих мест несанкционированного складирования отходов на действующие полигоны ТКО. При ликвидации   свалок отходы,  размещенные на данных свалках, необходимо размещать на действующих полигонах ТКО, включенных в Государственный реестр объектов обращения с отходами (ГРОРО). На сегодняшний день полигоны, расположенные в зонах деятельности региональных  операторов не имеют технической возможности приёма отходов с мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов в связи с  заполненнем  их  проектного  объема . Для   расширения    полигонов  требуется  дорогостоящая и долговременная     процедура   проектирования  и  ввода   в  эксплуатацию  таких     современных     полигонов,  соответствующие  инвестиционные  средства.    Усугубляет  ситуацию   отсутствие     поддержки   государством    строительства      отходоперерабатывающих  предприятий.

В  федеральном и региональном  законодательстве  отсутствуют   нормы, регламентирующие  ответственность   за    отсутствие  договоров  и отказ  от внесения  платы   за  вывоз  и размещение  отходов. Региональные  операторы  ТКО   уже  столкнулись с  проблемой   собираемости  платы  за   вывоз,  и размещение  отходов  от  сельского  населения  (до 70%   сельского  населения      не имеет  договоров  и не платит    за  данный  вид  услуг).   Данная  проблема с   учетом     кратного  увеличения       «плеча  перевозок»   в  связи с  необходимостью   регулярного вывоза  малых  объемов ТКО   из  отдаленных  населенных  пунктов  неизбежно   должна  привести   к росту  тарифов  для  населения,  что  не  будет  реализовано  по политическим  мотивам.

В  соответствии с  действующим  законодательством    региональные  операторы  ТКО    имеют  только  обязанности и  ответственность, но  не  имеют  прав. Отсутствие у регионального оператора рычагов влияния на участников рынка ТКО: операторов по обращению с ТКО, операторов по размещению ТКО, операторов по обработке ТКО, управляющие компании, органы местного самоуправления, природопользователей не   позволяет      выстроить  эффективную систему  управления  отходами .

Транспортный  парк    перевозчиков  отходов    не  готов  к  обслуживанию   всех  населенных  пунктов на территории    субъектов  федерации.   Транспортные   компании  в  сельской   местности  не имеют     современных  мусоровозов, тем  более оснащенных    системой  ГЛОНАСС.  Подавляющее    число  населенных  пунктов в районах   не  располагают   современным  контейнерным  парком,    дорожной  техники  для   расчистки    подъездных путей   ко всем    контейнерным  площадкам, что    неизбежно    вызовет  массовые   жалобы  населения  на      качество   оказания   услуг   региональными  операторами  ТКО,  а также  приведет к  системным  сбоям  в    своевременном  вывозе  отходов.

Следует  отметить  и   слабую    координацию     в  проведении  реформы  управления  отходами   в регионах,     сложность, противоречивость   или отсутствие  региональной   нормативной  правовой  базы,    противодействие    реформе  со стороны  отдельных  органов  и  должностных  лиц по  коррупционным мотивам. Явно недостаточно применяются      административные   санкции за  нарушение    правил  обращения с  отходами.   Не  применяется  взыскание  платы   за  размещение  отходов   в   неустановленных    местах в  5 –кратном  размере и т.д.

Можно  привести  и   положительные  примеры  взаимодействия   бизнеса  и власти в проведении реформы. Должный  уровень    взаимодействия  РО  ТКО,   ОМСУ,   управляющих  компаний  и  иных  участников   отраслевого рынка   по  внедрению  новой  системы  управления    коммунальными  отходами    отмечается, к примеру, в  нескольких   муниципалитетах  Республики, Башкортостан (как  исключение  из  общей  тенденции): ГО г.Октябрьский,   МР «Ишимбайский  район», МР  Туймазинской  район,  ГО  г. Уфа).     В  качестве  таких  примеров   можно  привести  и  города  Саранск,  Киров,  Москву, С-Петербург.

Тем не  менее, вышеуказанные    причины  и  условия     превалируют в  России,     имеют  тенденцию   к  обострению , что    явно ведет  к   дальнейшему росту  числа    несанкционированных  свалок  и захоронений отходов,  дестабилизации       отрасли  управления  отходами,  росту  социального  недовольства  населения      неадекватными   действиями  или  бездействием  органов  власти, провалу   внедрения  института  регионального  операторства   в   управлении отходами  и иным   социально-политическим, экономическим  и  экологическим   негативным   последствиям.

Однако   ни смотря  на  указанное,  реформа    отрасли  управления  отходами, в  России все  же начата,  идет,  и обратной  дороги  уже   нет.     Для  успеха  в этом   требуется  политическая  воля,   корректировка   федерального  и регионального  законодательства , развитие   практики  правоприменения,   жесткая  последовательная  координация      работы  всех  участников   рынка  отходов, и соответствующий   государственный  и общественный    контроль.

                                                                                               А.К. Веселов, Председатель РОО по охране окружающей среды и  природопользованию  «Союз  экологов  Республики  Башкортостан»,  юрист-эколог,  к.ю.н.

27  августа  2018 г.

 

22.09.2019

Новости
О ЛИКВИДАЦИИ СВАЛОК ОТХОДОВ В БАШКИРИИ

До конца года в Башкирии обещают ликвидировать все неофициальные свалки.

14.07.2024
О повышении квалификации работников, отвечающих за противодействие коррупции

При необходимости повышения  квалификации  работников, отвечающих  за  противодействие  коррупции,  можно  воспользоваться прилагаемым по ссылке предложением Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

27.04.2024
Страницы: 1 | 2 | 3 | 4 | 5
Взаимодействие с государственными органами

Камское   бассейновое  водное  управление

Управление Росприроднадзора по РБ


разработка сайта TopMaster